Kamu Hizmetinde Performans Algısı
Prof. Dr. Ulvi Saran

Kamu Hizmetinde Performans Algısı

18.04.2020 Cumartesi 11:01

Yönetim düşüncesinin dayandığı ilke ve değerlerle kamu yönetimi anlayışının küresel ölçekte değişmesine paralel olarak Türk kamu yönetimi de kapsamlı ve radikal bir değişim sürecinden geçiyor.

1990'ların başından itibaren kârlılık, verimlilik, etkililik gibi kavramları yalnızca özel sektörün kapitalist gelişme mantığının temeli olmaktan çıkararak, Batı ülkelerinde devletin daha iyi işlemesini sağlayan reformların temel dinamikleri durumuna getiren küresel ekonomik, toplumsal ve teknolojik gelişmeler; gecikmeli ve daha sınırlı ölçülerde de olsa Türk kamu yönetiminde yapısal ve işlevsel dönüşüm hareketini başlatmış bulunuyor.

Bu açıdan ülkemizde 2000'lerin başlangıcından itibaren henüz düşünce ve zihniyet değişimi ya da model arayışı düzeyinde kendilerini gösteren reform çabaları, bu tür bir değişim hareketinin göstergesi.

Ne var ki, Türk kamu yönetiminin son 30 yıllık gelişme sürecinde önemli dönüm noktalarını oluşturan reform paketleri, daha çok devlet teşkilatının yeniden oluşturulması, kırtasiyeciliğin azaltılması, kurumlar ve hiyerarşik kademeler arasındaki görev ve sorumluluk ilişkilerinin belirlenmesi gibi genel çerçevedeki örgütlenme ve işleyiş sorunlarına odaklanmış; kamu yönetimi sisteminin insan gücü kaynağını oluşturan personel rejiminin yeniden düzenlenmesi, bu çerçevede kamu personelinin işe alınması, yetiştirilmesi, görevlendirilmesi ve çalışma şartlarının belirlenmesi gibi sorun alanlarına yönelik çözümlere yeterince yer vermemişlerdir.

Kamu personel sisteminin mevcut durumu ve yeniden yapılandırılması gereği: Cumhuriyet boyunca gündeme gelen reform girişimlerinde değişim gereği sürekli vurgulanmasına rağmen, 1960'lardan itibaren dayandığı ilkeler ve öngördüğü yapı itibarıyla hemen hemen değişmeden bugüne kadar gelen kamu personel rejimi; mevcut yapısı ve uygulama mekanizmalarıyla günün ihtiyaçları ve toplumun hizmetine yönelik beklentilerini karşılayamaz duruma gelmiştir.

Katı ölçütler

Esasen sınıflandırma, kariyer, liyakat ve eğitimde yeterlilik ilkelerine dayanan kamu personel rejiminin temel özelliği, bir statü hukuku rejimi olmasıdır.

Bu tür bir yapının kaçınılmaz sonucu olarak, istihdam politikası esaslarının belirlenmesinde, kamu görevlilerinin işe alınmalarında, görev içinde değerlendirilmelerinde, yükseltilmelerinde, yer değiştirmelerinde ve ücret esaslarının belirlenmesinde; hizmet gerekleri işlevsellik, etkenlik başarı ve yerindelik gibi performans ve amaçların gözetilmesine dayalı unsurların yerine; diploma, kadro dağılımı, unvan dağılımı, görev tanımları, kıdem, süre şartı gibi sınırları belirlenmiş biçimsel ve katı ölçütler esas alınmaktadır.

Kamu personel sisteminde olmayan bir kavram: Performans, bir örgütte ya da işletmede çalışanların önceden belirlenen kriterler doğrultusunda görevlerini hangi düzeyde yerine getirdiklerinin nitelik ve nicelik itibarıyla ortaya konulmasını anlatan bir kavram.

Ancak, işletme yönetiminin günümüzdeki gelişme düzeyinin başlıca sürükleyici dinamikleri arasında yer alan bu kavram, kamu yönetimi literatüründe ve uygulamalarında bir hayli yeni.

Türk kamu yönetiminde ise neredeyse bu konuda somut hiç bir işlev ya da mekanizma bulunmuyor.

Mevcut kamu personel sisteminin doğal bir sonucu olarak, sürekli koruma kalkanına sahip ve 'ömür boyu memuriyet' haline dönüşen kamu görevliliğinde; kişisel başarı ve performansa göre ücretlendirme yerine hiyerarşik derecelere ve görev pozisyonlarına göre ücretlendirme yapılması; mali haklar yönünden kurumlar arasında dengesizlik bulunması; ödev, yetki ve sorumlulukların kadro tanımlaryla ortaya konulamaması yüzünden yerinde istihdam sağlanamaması, günümüze kadar başlatılan tüm yeniden yapılanma girişimlerinin çözüm aradığı ortak sorunlar arasında yer alır.

Ayrıca Kamu Yönetimi Reformu'nda da, liyakat sisteminin kurulamayışı, performansa dayalı olmayan çalışma ve ücret sistemi, çalışanlar arasındaki haksız ücret farklılıkları, aşırı ve dengesiz personel yapısı, personel rejiminin geçmişten girdiği kriz sürecinin derinleşmesinde rol alan başlıca faktörler olarak vurgulanıyor.

Personel yönetimi anlayışından insan kaynakları yönetimi anlayışına geçiş: Yürürlükteki kamu personel sisteminin yerini almak üzere, Kamu Yönetimi Reformu kapsamında geçmişteki girişimlerden farklı tarzda ele alınıp şekillendirilen 14.10.2005 tarihli 'kamu personeli kanun tasarısı taslağı,' yasama organına sevk edilme aşamasına gelmiştir.

Söz konusu tasarı, özgürlükçü, katılımcı ve esnek istihdam anlayışından hareketle başlıca şu yenilikleri getirmektedir:

· Tüm kamu kurum ve kuruluşlarında norm kadro uygulamasına geçilmesi,

· Göreve alınma ve yükseltilmede objektif kriterler getirilmesi,

· Maaş-ücret sisteminin sadeleştirilmesi; benzer kamu görevi pozisyonları arasındaki ücret dengesizliklerinin giderilmesi,

· Kamu görevlisinin başarı ve hizmete katkıları ölçüsünde ücretlendirilmelerine esas olmak üzere, belli bir vadede performansa dayalı ücret sistemine geçilmesi,

· Asli ve sürekli kamu hizmetlerini yürüten kamu görevlileri dışında kalanların sözleşmeli statüde çalıştırılması; asli-sürekli görevleri yürütenlerin sayısının tüm kamu görevlilerinin belli bir oranını geçememesi.

'İnsan kaynakları'na yöneliş

Kamu görevlisi istihdamında dünyadaki gelişme ve değişen ihtiyaçlar doğrultusunda 'personel yönetimi' anlayışından 'insan kaynakları yönetimi' anlayışına doğru bir yöneliş vardır.

Bu yaklaşımın klasik personel yönetimi anlayışından farklı yanları, başlıca iki temel noktada yoğunlaşıyor: İlki, uzun süreli ve katı istihdamı öngören yapının daha esnek, sürece belirsiz ve değişken bir yapıya dönüştürülmesiyle ilgilidir.

Bu kapsamda, yeni yapının getirdiği ikili sınıflandırma çerçevesinde, kamu hizmetlerinin asli ve sürekli nitelikte olanlarının, 'devlet memurları' ya da 'asıl kamu görevlileri' olarak nitelendirilebilecek ve eskisine göre sayıca daha dar bir grup tarafından; kalan hizmetlerinse yerine göre kısmi zamanlı ya da kısa süreli sözleşmelerle çalıştırılacak personel tarafından görülmesi esaslı bir değişiklik.

Bu açıdan, 'memur' tanımının kapsamına, kamu kurumlarının temel politikalarının ve ana stratejilerinin belirlenmesinde rol oynayanlarla yönetim, koordinasyon, planlama, araştırma, inceleme ve denetim hizmetlerinde görev alanlar girer.

Kamu kesiminin bunların dışında kalan ya da ikincil önem taşıyan hizmet alanlarındaki görevlerininse, esasen kısa süreli sözleşmelerle istihdam edilen 'sözleşmeli personel' tarafından yerine getirilmesi söz konusu.

Bu bağlamda, Devlet Personel Başkanlığı'nın verilerine göre, kamu kesimindeki toplam 2.214.480 personelin 1.687.759'u memur, 134.524'ü sözleşmeli personel statüsünde çalışırken; kuşkusuz yasanın yürürlüğe girmesiyle birlikte memur ve sözleşmeli personel arasındaki bu oransal dağılım dramatik bir biçimde değişecektir.

Başarı ve performans esas

Yeni yapının ikinci önemli farkı; kamu görevlilerinin tabi olacakları ücret rejiminin, bireysel başarıyı ve performansı esas alacak ve ayrıca kurumlar ve aynı görevi eşit surette yerine getiren görevliler arasındaki ücret farklılaşmasını yok edecek şekilde yeniden düzenlenmesidir.

Bu modelde ücret dengesizliklerini ortadan kaldırmak ve daha iyi ve yüksek performansla çalışan kamu görevlilerinin daha yüksek ücret almalarına esas olmak üzere; memur maaş sisteminin 'temel görev aylığı', 'hizmet farkı ödeneği' gibi iki temel ödeme kalemi üzerine 'performansa dayalı ödeme kalemi'nin eklenmesiyle oluşturulması öngörülmüştür.

Sonuç

Devletin geleneksel hantallığını, verimsizliğini, kaynak kullanımındaki savurganlığını gidermeye yönelik arayışlar; işletmecilik alanının ve piyasa dinamiklerinin gerektirdiği sözleşmeli statüye geçiş, kısmi zamanlı istihdam, kamu ihtiyaçlarının alt sözleşmelerle ya da dışalım yoluyla karşılanması, kariyer sisteminden iş-kadro sınıflandırmasına geçiş, iş esaslı ve performansa göre ücretlendirme gibi yaklaşım ve yöntemleri, sorunları kökünden çözecek alternatifler olarak sunuyor.

Ne kadar ümit vaat edici olsalar da, kamu personel rejimlerinin bu doğrultuda yeniden yapılandırılmasına ilişkin dünya genelindeki uygulamalar; kamu kesiminde esnekliği, belirsizliği ve takdiri gerektiren düzenlemelerin, kamu örgütlerinin yapısal ve işlevsel zafiyetleri ve kamu hizmetinde sosyal sorumluluk ilkesiyle hareket edilme zorunluluğu nedeniyle özel kesimdeki gibi hedeflenen sonuçları sağlayamayacağını göstermekte.

Tüm bunlara rağmen, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun, kamu yönetimi düşüncesinde, personel istihdamı anlayışında ve kamu kesiminin örgütlenmesinde bu süre içinde yaşanan gelişmelerden kaynaklanan yeni şartlara ayak uyduramamış olması; kamu personel rejiminde küresel ivmenin etkisiyle de olsa ülke gerçeklerinin ortaya çıkardığı ihtiyaç ve gelişmeleri karşılamaya yönelik kapsamlı ve radikal bir değişimi zorunlu kılıyor.

Avrupa'yla bütünleşme süreci

Yeni kamu personel rejimi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun dayandığı geleneksel yaklaşımdan farklı olarak, memurların hak ve özgürlükleriyle çalışma şartları bakımından AB müktesebatının öngördüğü temel ilke ve normları esas aldığı iddiasını taşıyor.

Ancak, bu rejimin öngördüğü yeni sistemin, gerek kamu yönetimi anlayışında küresel değişimin dünya ölçeğinde yaygınlaştırdığı ilke ve değerleri, gerek Avrupa ile bütünleşme sürecinin doğurduğu yeni yapısal ve işlevsel gerekleri tümüyle karşılayıp karşılamadığı ayrı bir tartışma konusudur.

Bu bakımdan, AB normları paralelinde memurların çalışma şartları ve temel hak ve özgürlükler açısından daha katılımcı, daha demokratik bir ortamda hizmet verebilmelerine ve kendilerini daha rahat ifade edebilmelerine elverişli bir personel sistemini işlerliğe kavuşturabilecek somut mekanizmalara yer verilmesi kaçınılmazdır.

Öte yandan yeni sisteme esas oluşturacak mevzuat kısa süre içinde yasama organınca kabul edilerek yürürlüğe girse bile, değişen dünya şartlarına ayak uydurabilecek ve toplumun kamu hizmeti beklentilerini tam olarak karşılayabilecek bir personel rejiminin hayata geçirilmesi uzun süre alacaktır.

Bu alanda teoriyle pratik arasında doğması kaçınılmaz olan uyumsuzlukların giderilebilmesi; her şeyden önce kamu hizmetini yürütenlerle hizmet alıcılarının, devlet-vatandaş ilişkisinin niteliğine ve kurgusuna ilişkin temel kabullerinin değişmesine ve siyasal sistemin genel yapısı içinde açıklık, sorumluluk ve hesap verebilirlik gibi mekanizmaların gereği gibi işletilmesine bağlı bulunmaktadır.