Türkiye neredeyse yarım asır süren AB ile bütünleşme sürecinin ulaştığı müzakere aşamasında, siyasal ve yönetsel sistemini demokratik dünyanın benimsediği ilke ve değerlere göre gözden geçirmek ve bu çerçevede iç hukukunu topluluk kazanımını oluşturan normlara uygun hale getirmek yükümlülüğüyle karşı karşıya.
Uyum serüvenimizin son 10 yılına damgasını vuran ilerleme raporlarında önemli ölçüde kapsam dışı bırakıldığı ya da yeterince yer verilmediği görülen kamu personel rejiminin; müzakere süreci içindeki yerinin, önemi ve ağırlığının ne olacağı, çözüm bekleyen temel bir sorun olarak duruyor.
Türkiye'de siyasal ve toplumsal yapının gelişimi incelendiğinde, kısa ve arızalı demokrasi deneyiminin uğradığı kesintilerin gerek sistemin anayasal çatısında, gerek siyasal ve yönetsel yapı ve mekanizmalarda ve bunların bir sonucu olarak pozitif hukuk düzeni içinde derin ve kalıcı izler bıraktığı görülür.
'Reform' arzusuna rağmen Cumhuriyet boyunca gündeme gelen reform girişimlerinde değişim gereği sürekli vurgulanmasına rağmen, 1960'lardan itibaren dayandığı ilkeler ve öngördüğü yapı bu anlayış doğrultusunda pekişen kamu personel rejimi ve bu rejimin temel hukuk belgesi olan 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu (DMK), olağanüstü siyasal kırılma dönemlerinin sarsıcı etkilerinden en fazla nasibini alan yasal metinler arasında yer almaktadır.
Zihniyet dünyası itibarıyla katı bir pozitivizmden beslenen bu yapı, siyasal açıdan 20. yüzyılın devlet oluşumlarının temelindeki çatışmacı ideolojik yaklaşımları yansıtır.
Özellikle iki kutuplu dünya şartlarının oluşmaya başladığı siyasal atmosferde Batı'da kurulan totaliter rejimlerin doktriner programlarını topluma yaymada ve bu çerçevede otoriter uygulamalarını yürütmede etkin araç olarak işlev gören kamu bürokrasileri, temsil ettikleri devlet misyonunun gereğini uygun yöntem ve araçlarla yerine getirebilecekleri nitelikte personel rejimlerine ihtiyaç duymuşlardır.
Soğuk Savaş dönemi boyunca toplumsal kesimler üzerinde tipik bir müdahale, biçimlendirme ve kontrol aracı olarak rol oynayan bürokratik mekanizmaların; merkeziyetçi devlet politikalarının, kamu otoritesi önceliklerinin ve hiyerarşi gereklerinin taşıyıcısı durumuna getirilmesinde de bu tür personel yönetimi anlayışı ve sistemi etkili olmuştur.
Türkiye'de, Cumhuriyet'in kuruluşundan itibaren aşağı yukarı Batı'da geçmiş yüzyılın başındaki geleneksel konumuna uygun roller üstlenen personel yönetimi sistemi; başta merkeziyetçi yönetim anlayışının yapısal ve işlevsel yönden hayata geçirilmesi olmak üzere, özellikle devletin varlığının ve birliğinin korunmasında ve kamu esenliğinin sağlanmasında güvence sağlayıcı bir mekanizma işlevini yerine getirmeye çalışmıştır.
Güvenlik kaygılarını gidermeye ve bu nedenle statükoyu korumaya yönelik bir yapılanma çabasının, kamu personel rejimini ve rejimin ana hukuk metnini oluşturan DMK kapsamındaki düzenlemeleri kamu hizmeti alıcılarının tercih ve beklentilerini karşılama kaygısından çok, mevcut siyasal ve yönetsel yapının sürdürülebilirliğini sağlama arayışına yönelteceği kuşkusuzdur.
Bu çerçevede, Türkiye'deki personel sisteminin oluşumunda, geçmiş yüzyılın ortalarına dek Batı Avrupa'da tekçi ve kapalı toplum modeli esas alınarak temelleri atılan siyasal rejimlerin kuruluşundakilere benzer dinamiklerin rol oynadığı; bu sistemin Cumhuriyet boyunca zaman zaman gelişen ihtiyaçları karşılama çabası içine girdiği izlenmekle birlikte, esasen dayandığı unsurlar ve öngördüğü yapı itibarıyla değişmeden geldiği görülür.
DMK'nın, 'Ödevler ve Sorumluluklar', 'Yasaklar', 'Sınıflandırma', 'Disiplin Hükümleri' gibi başlıklar altında getirdiği, kimlik tanımlamalarına, siyasal eylem ve etkinlik alanı sınırlamalarına yer veren düzenlemelerin esasen otorite vurgusunu, kontrol ve disiplin gereğini, dolayısıyla siyasal güvence arayışını yansıtan bir sistematik üzerine kurgulanması boşuna değil.
'Personel yönetimi'nden insan kaynakları yönetimi anlayışına: 20. yüzyıla ağırlıklı olarak damgasını vuran sanayi dönemi zihniyeti temelinde gelişen 'bilimsel yönetim' yaklaşımı, işletmelerde nasıl çalışanları mekanik bir unsur olarak gören ve kitlesel ölçekli ve standart nitelikteki çıktılarıyla değerlendiren 'taylorist' ve 'fordist' yönetim anlayışını doğurmuş ve sistemleştirmiş ise; bu yüzyılın devlet felsefesi ile bütünleşen kamu yönetimi sistemi de kamu kesiminin örgütlenmesini, merkeziyetçi ve bürokratik yapılanma modeli çerçevesinde ve geleneksel personel yönetimi anlayışı doğrultusunda şekillendirmiştir.
Katı hiyerarşi, merkezi kontrol ve denetim, emir-komuta zinciri, ayrıntılı ve şekli kurallara bağlı yönetim süreçleri, başlıca işlevlerin birimler ve hiyerarşik kademeler arasında bölünmesi, tepkisel ve çatışmacı ilişkiler, cezaya dayalı disiplin; sanayi dönemi kamu yönetimi düşüncesinden beslenen geleneksel personel yönetimi anlayışının temel norm ve ilkeleri olarak aynı zamanda Türk kamu personel rejiminin de dayanaklarını oluşturmuştur.
Buna karşılık, yeni yönetim paradigmasına dayanan insan kaynakları anlayışı; örgütlenme ve işleyiş esasları yönünden az kademeli örgüt yapısı, esnek ve uzlaşmacı ilişkiler, yerinden yönetim ve özerklik, motivasyon ve ödüllendirme yaklaşımı, işlevlerin birleştirilmesi, çözüm arayışlarına ve sonuçlara odaklanma, çalışanların ve hizmet alıcılarının tercihlerine duyarlılık, çok yönlü iletişim ve işbirliği ilkelerine dayalı etkin bir istihdam yapısını gerekli kılmaktadır.
Nasıl bir memur?
Belirtilen değerlendirmeler ışığında ele alındığında, DMK;
· Kamu görevlilerinin istihdamında dayandığı 'sınıflandırma', 'kariyer', 'liyakat' ve 'eğitimde yeterlilik' ilkeleriyle bir 'statü' rejimi getirmekte; böylelikle genel ve standart bir kategori oluşturmaktadır.
· 'Memur', 'sözleşmeli personel' ve 'geçici personel' gibi farklı istihdam şekillerine yer vermekle birlikte; sözleşmeli ve geçici personel statülerinin uygulamada pratik bir değer taşımaması nedeniyle kamu görevliliği, bir süreklilik güvencesi kalkanına sahip olmakta ve bu nedenle 'ömür boyu memuriyet' pozisyonuna dönüşmektedir.
· Kamu görevlisinin ödev ve sorumlulukları, görevlerinin kamu hizmeti alıcılarının talep ve beklentilerini karşılayacak biçimde, önceden belirlenmiş performans standartları veya kalite kriterlerine uygun olarak yerine getirilmesini sağlamaktan çok; devlet otoritesini temsil eden norm ve değerlere bağlılığının güvenceye alınması üzerinde yoğunlaşmaktadır.
Yasaklar
Devletin vakar ve itibarına vurgu yapılması, toplu eylem ve hareketlerde bulunma ve grev yasağı, davranış ve işbirliği normlarına uygun hareket etme zorunluluğu, siyasal etkinliklerde bulunma ya da basına bilgi ve demeç verme konularında getirilen kısıtlamalar; yapılacak işin ve hizmetin nitelik ve içeriğinden çok, işi yapacak görevlinin kimliğinin, bakış açısının ve devlete bağlılığını sembolize eden konuların öne çıkarıldığını gösterir.
Kısaca, ilgili bölümlerdeki düzenlemelerin içeriği, hizmetlerin yerine getirilmesi kapsamında neyin, nasıl ve hangi şartlarda yapılması gerektiğini ortaya sermekten çok; memurun tabi olacağı kısıtlılıkları, uyacağı yasakları, hangi sınırlar içinde hareket edebileceğini, dolayısıyla neleri yapamayacağının belirlenmesi üzerinde odaklanır.
Temel hak ve özgürlükler ve disiplin hükümlerinin çizdiği ideolojik çerçeve: DMK'nın disiplin sistemi, demokratik gelişimin ulaştığı düzeyin gerisinde kalan ve temel hak ve özgürlükler alanındaki kazanımları zedeleyen düzenlemeler içerir.
Cumhuriyet'in başından beri, belki tarihten gelen nedenlerle bölünme sendromu yaşayan devletin güvenlik hassasiyetlerini öne çıkarması, dolayısıyla memurlar için belirlenen normlara uygun davranma yükümlülüğünü güvenceye bağlama çabası, disiplin hükümleri içinde bariz biçimde kendisini hissettirir.
Yasa metninin başından itibaren, gerek hak, ödev ve yükümlülüklerin belirlendiği bölümlerde, gerek disiplin hükümleri içeren maddelerde; 'memurun ideolojik ve siyasi amaçlar güdemeyeceği,' yönündeki kısıtlamaları içeren hükümler, herkese tanınan temel hak ve özgürlüklerden memurların yararlanmasını fiilen ortadan kaldırabilecek, hatta bu nedenle haksız yaptırımlarla karşılaşmalarına neden olabilecek niteliktedir.
DMK'nın 125/E maddesindeki, 'İdeolojik veya siyasi amaçlarla kurumların huzur ve sükûnunu bozmak' veya 'işyerinde yasak yayın bulundurmak' gibi tanımı ve sınırları belirsiz, uygulayıcıların bakış açısına göre kolaylıkla kıyım mekanizmasına dönüşebilecek eylemlerin doğrudan devlet memuriyetinden atılmayı gerektiren bir suç olarak düzenlenmesi karşısında; İnsan Hakları Evrensel Bildirgesi'ndeki düşünce ve ifade özgürlüğünün memurlar için ne anlam ifade edeceği, ayrıca bu yaklaşımın AB normlarını ne ölçüde karşılayabileceği sorgulanmalı.
Memur, hizmet verdiği kesimler arasında bir siyasi, dini, felsefi ya da ideolojik amaçlı ayırım yapma hakkına sahip olamaz.
Memurun, hizmet ettiği kesimler arasında herhangi bir fark gözetmeden, doğruluk ve adalet ilkelerine bağlı kalarak, hakkaniyete uygun ve ulusal çıkarları korumaya yönelik hizmet etme yükümlülüğü vardır.
Ancak bu yükümlülük, dünyada olup bitene, evrensel kabul gören felsefi, dini, ideolojik ya da siyasal düşünce ve davranış kategorilerinden tamamen bağımsız bir 'otomat' gibi bakma ve düşünce dünyasını köreltme zorunluluğu şeklinde anlaşılamaz. Mevcut yapının memur profili; her şeyden önce, çocukluk, aile, okul, arkadaşlık grubu gibi sosyalleşme çevresinin kendisine kazandırdığı farklılıklarla insan olma özelliğine kavuşan ve günümüzün çoğulcu toplum yapısı içinde ve giderek gelişen demokratik ilişkiler zemininde bu özellikleriyle var olmayı hak eden 'birey' kimliğinin gereklerini karşılayabilmekten çok uzaktır.
Sonuç
Özetle, mevcut kamu personel rejimi; dayandığı ilkeler, getirdiği sistematik ve öngördüğü düzenlemelerle kamu hizmetlerini yürütecek işgücünün insan kaynakları yaklaşımı çerçevesinde oluşturulması yönündeki değişim taleplerini karşılayamıyor. Sistemin günün ihtiyaçlarına cevap verebilecek duruma getirilmesi amacıyla hazırlanan son kanun tasarısı, eski düzenlemenin vehim ve takıntılarından kurtulamamış olup, acil değişiklik gereken konularda bile neredeyse eski metinle aynı düzenlemeler getiriyor.
Tasarı bu açıdan özgürlük, çoğulculuk, tercih hakkı, yönetişim gibi ilkeler temelinde ve demokratik ilerleme çizgisi doğrultusunda gelişen, aynı zamanda kamu yönetimindeki AB normlarını da şekillendiren evrensel değişime karşı bir duruş sergiliyor.
Kamunun, vatandaşların nitelikli hizmet beklentisini zamanında ve yeterince karşılamasını, yeni dünya şartlarına gereğince ayak uydurmasını sağlayacak, etkili, rekabetçi ve esnek bir yönetim sisteminin ve buna uygulamada işlerlik kazandıracak personel rejiminin oluşturulması kaçınılmaz bir gereklilik.
Bu bağlamda, kamu yönetimi kültürümüzün ve kapalı toplum modelinin dayandığı normlardan beslenen bürokratik ve otoriter siyasal-yönetsel önceliklerin eleştirel bir süzgeçten geçirilmesi yoluyla, müzakere takviminin ana başlıklarını ve bu kapsamda taranacak hukuk kaynaklarını oluşturan mevzuat metinlerinin, zorlu bir inceleme, değerlendirme ve dönüştürme sürecine tabi tutulması gerekliliği açıkça ortadadır.